推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度體系已基本形成。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治政府建設(shè)，作出了一系列重大決策部署。特別是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》印發(fā)實(shí)施后，多措并舉、亮點(diǎn)頻出，推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度不斷完善。這些制度與改革開放以來(lái)的相關(guān)法律、法規(guī)、政策制度共同作用，基本形成了推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度體系，成為國(guó)家治理體系的重要組成部分。

這些制度可分為兩大類：一是以行政權(quán)力配置、運(yùn)行和監(jiān)督為調(diào)整對(duì)象和內(nèi)容的制度，以法律、法規(guī)、規(guī)章等法律制度為主。這些制度規(guī)范行政組織、行為、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等各環(huán)節(jié)，涉及政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民的關(guān)系，具有基礎(chǔ)性、共同性、框架性特征。具體包括政府組織、公務(wù)員、許可、處罰、強(qiáng)制、復(fù)議、訴訟、國(guó)家賠償?shù)确?，行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分、重大行政決策程序、政府信息公開、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等行政法規(guī)。此外，還有財(cái)政金融、城鄉(xiāng)建設(shè)等具體領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章等。

二是以法治政府建設(shè)自身及相關(guān)元素為對(duì)象和內(nèi)容的制度，以規(guī)劃綱要、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、指導(dǎo)意見等政策制度為主。這些制度規(guī)定行政系統(tǒng)內(nèi)目標(biāo)任務(wù)、工作措施、行為標(biāo)準(zhǔn)等，并承擔(dān)制度創(chuàng)新、改革試點(diǎn)等功能。如第一次以黨中央、國(guó)務(wù)院名義印發(fā)實(shí)施的頂層文件《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》，也是第一次與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃同步的法治政府規(guī)劃。再如，對(duì)隊(duì)伍建設(shè)提出要求的2016年中辦、國(guó)辦《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》；從程序角度規(guī)范的2018年國(guó)辦《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度 執(zhí)法全過程記錄制度 重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》；從行為標(biāo)準(zhǔn)上指導(dǎo)的2019年中央依法治國(guó)辦《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見》及其附件《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》；從監(jiān)督角度規(guī)范的2019年中辦、國(guó)辦《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》等。

如何更好地發(fā)揮制度對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)的作用？各級(jí)政府及其部門的職責(zé)定位和機(jī)構(gòu)編制數(shù)、掌握和配置的公共資源量、與人民群眾打交道的范圍和頻率，決定了政府自身建設(shè)在國(guó)家治理體系中具有舉足輕重的重要地位。我們完全可以而且應(yīng)當(dāng)立足于已有的制度基礎(chǔ)，更加堅(jiān)定地發(fā)揮制度的引領(lǐng)、促進(jìn)、規(guī)范和保障作用，維護(hù)制度、執(zhí)行制度、完善制度，把法治政府建設(shè)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為法治政府治理效能。

在防范重大風(fēng)險(xiǎn)中善于運(yùn)用制度。法治政府建設(shè)中針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)了專門制度，如《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等程序，以及行政執(zhí)法全過程記錄、規(guī)范性文件備案審查等制度，都是應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的“制度防火墻”，關(guān)鍵要積極用、準(zhǔn)確用，用好、用實(shí)、用到位。

在頂層布局上科學(xué)精準(zhǔn)設(shè)計(jì)制度。建議緊密結(jié)合“十四五”規(guī)劃精準(zhǔn)設(shè)計(jì)新的法治政府規(guī)劃綱要，并推動(dòng)有關(guān)法律制度和政策制度“立改廢釋”。條款論證時(shí)要注意聽取處于不同地位、不同成長(zhǎng)階段的市場(chǎng)主體意見，明確執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)的同時(shí)提供好人財(cái)物保障。法律制度和政策制度是廣大人民群眾意志的體現(xiàn)，但不可能讓所有人都滿意。起草部門、審查機(jī)構(gòu)應(yīng)防止為達(dá)成上會(huì)審議前的一致意見而刪除關(guān)鍵性內(nèi)容，避免制度出臺(tái)后淪為“冬眠條款”。

在履職盡責(zé)中嚴(yán)格執(zhí)行制度。法治政府建設(shè)的制度已基本覆蓋重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，關(guān)鍵在于落實(shí)。在有的地方，收回許可而不依法給予補(bǔ)償、強(qiáng)制執(zhí)行不依法張貼公告，都被告上法庭且判決敗訴。有些政府法律顧問、公職律師還沒有真正參與決策把關(guān)，“只顧不問”甚至“不顧也不問”現(xiàn)象比較突出。建議以督促有關(guān)部門履職盡責(zé)為抓手，確保已有制度執(zhí)行到位，解決好人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)堵點(diǎn)痛點(diǎn)問題。

在改革實(shí)踐中完善和創(chuàng)新制度。法治政府建設(shè)中的多數(shù)制度都是改革摸索出來(lái)的。一方面是對(duì)已有制度的細(xì)化完善，如針對(duì)行政強(qiáng)制法第44條拆除“違建”的時(shí)效認(rèn)定，一些地方分為歷史遺留的“存量違建”和搶建、新建的“增量違建”，在法律框架內(nèi)細(xì)化程序、分類處理。另一方面是實(shí)踐探索中的提煉創(chuàng)新，如執(zhí)法“三項(xiàng)制度”等。建議將被實(shí)踐證明行之有效的政策制度及時(shí)轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，促進(jìn)制度更加成熟更加定型。在智能設(shè)備成本降低趨勢(shì)下，大數(shù)據(jù)、人工智能對(duì)執(zhí)法的影響會(huì)更突出，建議做出前瞻性安排。

在思想認(rèn)識(shí)上自覺尊崇制度。再完善的制度也主要由人來(lái)執(zhí)行，人在法治政府建設(shè)中的作用極其關(guān)鍵。建議繼續(xù)高度重視領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員的思想認(rèn)識(shí)問題，通過案例教學(xué)、出庭應(yīng)訴、示范創(chuàng)建等渠道，引導(dǎo)督促同志們發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同和執(zhí)行制度，轉(zhuǎn)化為日常工作中想問題、做決策、辦事情的準(zhǔn)則。

在學(xué)術(shù)研究中用科學(xué)理論支撐制度。改革開放以來(lái)，行政法理論研究與法治政府制度建設(shè)呈現(xiàn)出有機(jī)互動(dòng)的良性格局。下一階段的法治政府建設(shè)涉及面更廣、內(nèi)容更具體、專業(yè)性更強(qiáng)，亟需加強(qiáng)跨學(xué)科、跨領(lǐng)域研究，為規(guī)范實(shí)踐操作、完善制度規(guī)則、明確權(quán)力責(zé)任提供堅(jiān)強(qiáng)有力的理論支撐。

（作者系中國(guó)政法大學(xué)客座教授）