為加強(qiáng)上級組織對下級組織工作的指導(dǎo),黨的二大作出了向地方“派員”的規(guī)定:有兩個(gè)及以上支部的地方,經(jīng)過中央執(zhí)行委員會的批準(zhǔn),區(qū)執(zhí)行委員會可派員至該地方召集全體黨員大會或代表會議;有兩個(gè)及以上地方執(zhí)行委員會的區(qū),中央執(zhí)行委員會可派員到該區(qū)召集區(qū)代表會。這是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視的雛形。
黨組織的布爾什維克化改造與黨內(nèi)巡視的建立
大革命失敗后,黨的組織被迫轉(zhuǎn)入地下狀態(tài)。中央認(rèn)為大革命失敗暴露出黨的組織存在三個(gè)大的缺點(diǎn):第一,黨的領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中,小資產(chǎn)階級知識分子占較大比重,工人、貧農(nóng)比重較?。坏诙?,黨的組織,尤其是支部建設(shè)松散,許多大工廠大商店尤其是鄉(xiāng)村和軍隊(duì)之中幾乎沒有黨的支部;第三,部分黨部缺乏集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo),極端民主化傾向比較嚴(yán)重。針對上述問題,中央提出了黨的組織布爾什維克化以及無產(chǎn)階級和農(nóng)民群眾組織革命化的改造任務(wù)。為完成這一全新的改造任務(wù),中央認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)開始建立各級黨部的巡視指導(dǎo)制度”。中央、省委、縣委、市委必須經(jīng)常派一人巡視下級黨部直至支部小組的工作。1928年5月,中央發(fā)出通告明確了白色恐怖下上級黨組織巡視指導(dǎo)下級組織的可行方式,即以后當(dāng)?shù)厣霞墝ο录壍闹笇?dǎo),在非十分必要的情況下,不應(yīng)用書面形式。
兩部巡視條例與黨內(nèi)巡視的完善
為保障全黨貫徹執(zhí)行黨的六大決議,1928年10月,中央制定了黨的歷史上第一部巡視條例,指出巡視的目的在于“使上級黨部之一切策略、工作計(jì)劃和指導(dǎo)能正確的被下級黨部接受和執(zhí)行,幫助下級黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法,徹底改造黨的組織”。由此可見,大革命失敗之后,我們黨重視建立的巡視制度,除加強(qiáng)對地方黨部的指導(dǎo)外,對下級黨部的監(jiān)督職責(zé)更加凸顯。這部條例也比較具體地規(guī)定了巡視人員選擇、巡視工作要求、巡視方法、巡視紀(jì)律等內(nèi)容。此外,條例中也有關(guān)于巡視時(shí)間的限制,每次巡視時(shí)間不能過長。做出這種規(guī)定,一是為了防止巡視人員脫離派出機(jī)關(guān),二是避免巡視人員與被巡視地區(qū)建立利益關(guān)系。
經(jīng)過近3年實(shí)踐,1931年5月1日,中央又頒布了《中央巡視條例》,這是根據(jù)革命工作和黨的發(fā)展情況對1928年《巡視條例》的修訂和完善,是中國共產(chǎn)黨早期巡視監(jiān)督成熟的重要標(biāo)志。這次修訂,關(guān)于巡視的規(guī)定更加注重實(shí)踐效果。例如,1928年《巡視條例》規(guī)定,中央巡視員每次巡視時(shí)間不能超過兩個(gè)月,并且每一個(gè)巡視員不可連續(xù)兩次巡視相同的地區(qū)。這種規(guī)定能夠有效防止巡視人員因長期負(fù)責(zé)對某個(gè)區(qū)域巡視而與被巡視對象產(chǎn)生利益瓜葛和利益糾紛,但是提前限定各級黨部開展巡視工作的期限,也不利于發(fā)現(xiàn)問題。與之相比,1931年《中央巡視條例》沒有設(shè)置巡視期限,而是“依工作的需要,住留較長的時(shí)間”。在此期間,巡視人員“要免除走馬看花,只憑審閱文件的工作方式”,而應(yīng)盡可能多地參加被巡視地方的一切工作會議,盡可能詳盡地了解被巡視地方的日常工作。再比如,雖然1928年《巡視條例》有關(guān)于巡視紀(jì)律的內(nèi)容,但是缺少對巡視人員工作作風(fēng)、生活作風(fēng)等的規(guī)定。1931年的《中央巡視條例》彌補(bǔ)了這一空白,明確規(guī)定巡視員在巡視期間必須注重發(fā)揮表率作用,對組織忠誠老實(shí),生活上艱苦樸素,經(jīng)濟(jì)上勤儉節(jié)約,做一般同志的楷模。而且根據(jù)1931年《中央巡視條例》,巡視人員的巡視工作可以接受被巡視地方的監(jiān)督,在巡視中如有“怠工或犯原則上的錯(cuò)誤,地方黨部必須執(zhí)行自我批評,并將經(jīng)過的詳細(xì)情形報(bào)告中央,以便糾正或給予嚴(yán)格的制裁”。
土地革命時(shí)期黨內(nèi)巡視的基本特點(diǎn)
隨著白色恐怖愈加嚴(yán)峻,許多省份的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)遭到嚴(yán)重破壞,中央決定調(diào)整黨的機(jī)關(guān)組織設(shè)置及其工作方式。上級黨部在對下級黨部的領(lǐng)導(dǎo)中,盡可能地減少文件的來往,省委、市委、縣委直到區(qū)委,都要有固定的巡視員,經(jīng)過巡視員傳達(dá)指導(dǎo)機(jī)關(guān)的決議與檢查下級黨部的工作。從以上兩部條例以及之后中央對部分黨部的指示信,可以判斷土地革命時(shí)期我們黨自上而下開展的巡視監(jiān)督已經(jīng)成熟。第一,在巡視人員選擇上,只有忠誠可靠、政治過硬的同志才可勝任,并且不可由各級黨委常委兼任,這就保障了巡視人員的專業(yè)性和專職性。第二,巡視的目的具有針對性,可劃分為四個(gè)層級:堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo);及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)黨的指示和決議;保證黨的指示和決議得到徹底地貫徹執(zhí)行;幫助下級組織發(fā)現(xiàn)、糾正工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。巡視既有指導(dǎo)之義,也有監(jiān)督之責(zé)。第三,巡視的方法切實(shí)可行,不是走馬觀花式的瀏覽地方黨委文件,而是要參加地方黨部的各種會議和各項(xiàng)活動,也需要巡視員親自到下級黨部和支部中去。第四,巡視成果得到較充分運(yùn)用。不僅巡視后,在巡視期間,巡視人員亦可向他的派出機(jī)構(gòu)報(bào)告工作進(jìn)展或需要給予指示的重大問題;巡視結(jié)束后,派出機(jī)構(gòu)迅速討論巡視中發(fā)現(xiàn)的突出問題,向下級黨部及時(shí)反饋并督促整改落實(shí)。
土地革命時(shí)期,黨內(nèi)巡視在維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保障中央決策部署貫徹落實(shí)、加強(qiáng)對下級黨組織和黨員干部的監(jiān)督、整頓地方組織等方面發(fā)揮了重要作用。在全面抗戰(zhàn)初期,黨內(nèi)巡視仍有執(zhí)行。但是隨著抗戰(zhàn)形勢加劇,鑒于各根據(jù)地處于相對分散狀態(tài)以及國民黨、日軍對抗日根據(jù)地的封鎖,實(shí)行了10余年的黨內(nèi)巡視被迫中斷,代之的是中央要求地方嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)告制度。