習近平總書記指出，“要加強和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系”。日前印發(fā)的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”的目標。一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層，加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設關鍵靠制度。建立健全自治、法治、德治相結合的基層治理體系，必須高度重視制度的支撐作用。
完善黨全面領導基層治理制度。堅持黨的集中統(tǒng)一領導是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一。堅持黨在基層治理中的全面領導，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固，是健全“三治”結合的基層治理體系的基礎工程。《意見》圍繞完善黨全面領導基層治理制度，提出了完善黨建引領的社會參與制度等重要舉措。統(tǒng)籌基層黨組織和群團組織資源配置，支持群團組織承擔公共服務職能，培育扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織，以黨建帶群建，有助于把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面，促進基層政權堅強有力，基層群眾自治充滿活力，基層公共服務精準高效，黨的執(zhí)政基礎更加堅實，提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。
健全基層群眾自治制度?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈囊豁椈菊沃贫?，是保障人民依法直接行使民主權利，在城鄉(xiāng)基層治理中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的重要保證。習近平總書記指出：“要完善基層群眾自治機制，調動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體?！薄兑庖姟窂娬{，要加強村（居）民委員會規(guī)范化建設，健全村（居）民自治機制，并明確提出堅持黨組織領導基層群眾性自治組織的制度，建立基層群眾性自治組織法人備案制度。我國民法典賦予基層群眾性自治組織法人資格，使其有權從事履行職能所需的民事活動，為其在基層社會治理中發(fā)揮應有作用提供了法律保障。要明確群眾性自治組織與基層行政機關之間的關系，對群眾性自治組織的選舉方式、工作內容、工作方法和各項程序進行詳細完備的規(guī)范，從實體和程序兩個方面保證自治工作的開展。同時，對基層群眾性自治組織工作人員進行整體規(guī)范和職業(yè)保障，打造一支專業(yè)化、高素質的基層工作人員隊伍。
完善基層民主協(xié)商制度。社會主義民主協(xié)商制度是人民民主的重要實現(xiàn)形式。習近平總書記指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。”《意見》明確提出完善基層民主協(xié)商制度，完善座談會、聽證會等協(xié)商方式，探索建立社會公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關會議制度。具體而言，在主體方面，基層民主協(xié)商制度的完善既需要黨政機關的領導和支持，也需要基層自治組織的配合以及村（居）民的積極參與，重大決策前還需要聽取政協(xié)、專業(yè)委員會等多方意見。在渠道方面，發(fā)揮基層黨組織和行政機關的統(tǒng)合與引領功能，整合各方資源，打造基層公共空間，使各方主體能夠進行基層事務的信息共享、溝通協(xié)調、決策聽證和有效監(jiān)督。在規(guī)則方面，以法律形式固定基層民主協(xié)商的規(guī)則，確定協(xié)商的主體、內容、形式和程序，使基層民主協(xié)商有章可循，在協(xié)商主體之間形成相互支持、相互監(jiān)督的良性互動關系。
完善村規(guī)民約和居民公約制定機制。村規(guī)民約、居民公約是基層群眾進行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范，主要依靠團體內的輿論約束、成員自覺、道德感化等保證實施，適應基層自治單元靈活、柔性、自覺、多元的規(guī)則需要。健全“三治”結合的基層治理體系，應當完善村規(guī)民約和居民公約的制定機制，發(fā)揮其治理優(yōu)勢。在程序上，村規(guī)民約、居民公約在起草前應進行調查研究，確定基層的實際問題和群眾普遍關心的問題，廣泛征求意見，擬定草案，報送基層黨組織和行政機關，經過村民或居民會議表決通過，再進行備案和公布。在內容上，村規(guī)民約和居民公約主要圍繞基層的社會治安、公序良俗、環(huán)境保護、鄰里關系等作出原則性規(guī)定，以實現(xiàn)傳承良好習俗、凈化社會風氣、增進社會和諧的目的，同時不得與法律、法規(guī)和政策相抵觸。在形式上，可因地制宜，采取短句式、順口溜、三字語等方式，便于宣傳和記憶。在實施上，一方面加強宣傳教育和監(jiān)督，建立村規(guī)民約、居民公約執(zhí)行委員會，充分發(fā)揮其監(jiān)督約束作用；另一方面完善獎懲機制，依靠輿論和道德約束促進其實施，發(fā)揮軟法的規(guī)范功能。
健全矛盾糾紛多元化解決機制?；鶎邮巧鐣椭C穩(wěn)定的基礎。矛盾糾紛多元化解決機制旨在充分動員社會自身力量，以訴訟與非訴訟相結合的方式，切實把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。《意見》明確提出，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機制和心理疏導服務機制。健全矛盾糾紛多元化解決機制，在原則上，需要遵循平等自愿、公平合法、高效便捷的原則，在依據(jù)法律解決糾紛的同時，融入道德教育和輿論約束。在方式上，基層矛盾糾紛可以優(yōu)先在城鄉(xiāng)社區(qū)等基層自治單元中，由行政機關、各類自治組織主持調解，引導當事人和解；同時，鼓勵采取訴外各種糾紛解決方式，如行政裁決、行政復議等更加高效便捷的解決方式；仍無法解決的，進入訴訟或仲裁程序。即使在訴訟過程中，人民法院依然可以積極動員社會及自身力量，進行訴前、訴中的調解，力求化解矛盾，減少訟累。在制度上，通過立法明確矛盾糾紛多元化解決中各類主體的地位、職責和作用，規(guī)范其在糾紛解決中的行為。
作者：羅冠男（北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中國政法大學法律史學研究院副教授）
《光明日報》（ 2021年11月02日 11版）
