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構(gòu)建整體性的基層政府治理體系

來源:中國社會科學(xué)網(wǎng) 作者:葉貴仁 陳麗晶 責(zé)任編輯:姬彩紅
2021-01-27 10:58:12

以最新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)為契機(jī),以綜合行政執(zhí)法改革和權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)為切入點(diǎn),探究基層政府治理體系和行政體制改革的內(nèi)在聯(lián)系與因果邏輯,對于構(gòu)建整體性的基層政府治理體系具有重要價值。

政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化,是國家的一項重大戰(zhàn)略目標(biāo)。在中國行政層級的組織架構(gòu)中,基層政府既要完成上級所交代的任務(wù),又要直接面向公民提供公共服務(wù),是一切工作的落腳點(diǎn)。因此,如何建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的基層政府治理體系,成為政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。黨的十九大提出,“推動治理重心向基層下移”,明確了治理改革的基本方向。十九屆三中全會首次提出建設(shè)“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一,并開創(chuàng)性地對“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”做了具體部署。十九屆四中全會明確提出,“堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”?;鶎诱卫眢w系建設(shè)工作進(jìn)入一個新的階段。然而,現(xiàn)有基層治理研究多局限在“職能轉(zhuǎn)變”“機(jī)構(gòu)改革”“簡政放權(quán)”等領(lǐng)域,缺乏整體和宏觀思考。因此,以最新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)為契機(jī),以綜合行政執(zhí)法改革和權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)為切入點(diǎn),探究基層政府治理體系和行政體制改革的內(nèi)在聯(lián)系與因果邏輯,對于構(gòu)建整體性的基層政府治理體系具有重要價值。

基層政府治理體系建設(shè)存在的問題

基層政府職責(zé)體系。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛地存在著職能交叉的情況,鎮(zhèn)級政府各條線上的工作經(jīng)常是一起開展的,職能無法精細(xì)分工。另一方面,上級政府有關(guān)部門設(shè)在鎮(zhèn)級的“條條”機(jī)構(gòu)較多,“條塊”關(guān)系造成鎮(zhèn)級政府權(quán)力不完整,缺乏統(tǒng)一的權(quán)力來履行責(zé)任。

基層政府組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的不同導(dǎo)致了地區(qū)間城鎮(zhèn)化水平和管理方式的差異。我國基層政府主要呈現(xiàn)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道三種不同的基層政權(quán)組織。因此,基層政府機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)治理環(huán)境和任務(wù)的不同而具體設(shè)置。然而,基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置往往簡單復(fù)制上級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置,缺乏符合自身發(fā)展的體制設(shè)計,從而加劇了科層制結(jié)構(gòu)與功能之間的張力。此外,由于條塊分割的問題,部分擁有執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)是上級政府下派,其人財物均歸上級管轄。盡管近年來屬地化管理步伐加快,這些“條條”機(jī)構(gòu)開始逐步下放權(quán)力給基層政府,但仍存在權(quán)力下放不徹底的問題。因此,如何處理好基層政府同上級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“一對多”與“多對一”仍然處于探索中。梳理好上下級機(jī)構(gòu)之間的對應(yīng)關(guān)系也是未來研究的重點(diǎn)。

基層政府運(yùn)行機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行中,管理體制的規(guī)范性仍有待加強(qiáng)。首先是存在黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌、分工交織的常態(tài)化現(xiàn)象。其次,基層執(zhí)法體制存在權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題,執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明等現(xiàn)象仍然存在。最后,運(yùn)動式治理在基層政府行政運(yùn)行中所占比例很大,雖然有利于應(yīng)對國家治理過程中各項緊急、重大、臨時性的任務(wù),但作為一種普遍存在的非常態(tài)化模式,其局限與風(fēng)險也需引起重視。

基層政府治理體系建設(shè)的重要性

政府治理體系建設(shè)對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。我國國家治理的主體包括黨、政府、社會組織和人民群眾等多元主體,政府是各項政策和戰(zhàn)略的主要執(zhí)行主體。構(gòu)建政府治理體系是建設(shè)國家治理體系的基礎(chǔ),是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的具體目標(biāo)和重要內(nèi)容。

基層政府治理體系建設(shè)是政府治理體系現(xiàn)代化的重要抓手。首先,從政府治理體系建設(shè)的主體來看,基層政府在我國行政鏈條中地位特殊,位于行政鏈條的末端,是各項政策和政府治理體系建設(shè)的最終執(zhí)行者和重要主體,基層政府的行政能力對于政策效果的好壞具有直接影響。其次,從政府治理體系建設(shè)的作用對象來看,基層政府是國家與社會之間的關(guān)鍵連接點(diǎn),是與市場、社會和民眾打交道的關(guān)鍵主體,直接向廣大民眾和企業(yè)提供社會管理和公共服務(wù)。人民對于政府的評價,很大程度上受到基層政府服務(wù)質(zhì)量與效率的影響。最后,從政府治理體系建設(shè)的效果來看,整體政府效能的提升還需經(jīng)基層政府這一觸點(diǎn)的釋放,才能被廣大民眾和企業(yè)感知。

基層政府治理體系研究是政府治理體系現(xiàn)代化的重要切入點(diǎn)。研究基層政府治理體系,有利于從操作層面反觀整個政府治理體系,用“順藤摸瓜”方式自下而上逐級剖析政府治理體系建設(shè)的邏輯,并通過“以小見大”的方法還原政府治理體系的全貌。所以,探究政府治理體系、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、組織能力、監(jiān)管體制機(jī)制和服務(wù)模式,要將基層政府作為切入點(diǎn),通過探究基層政府治理的現(xiàn)狀和難點(diǎn),深入研究基層治理現(xiàn)代化,進(jìn)而實現(xiàn)政府治理體系現(xiàn)代化。

基層政府治理體系建設(shè)的基本路徑

依法行政和職責(zé)明確是基層政府治理體系建設(shè)的關(guān)鍵性目標(biāo)。依法行政是基層政府治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵要素,基層政府亦是研究“依法行政”的重要窗口。建立高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制,需要推進(jìn)基層政府依法行政,加快綜合行政執(zhí)法改革并創(chuàng)新思想觀念。例如,廣東省2020年鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革中,將部分縣級人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以其自身名義行使,實行綜合行政執(zhí)法。職責(zé)明確是政府治理體系構(gòu)建的核心。近年來,機(jī)構(gòu)改革、“放管服”改革、權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)和行政審批制度改革都是優(yōu)化政府職責(zé)配置的抓手。權(quán)責(zé)清單制度的建立是明確政府職責(zé)的重要切入口,通過對鎮(zhèn)政府的職責(zé)進(jìn)行梳理,合理確認(rèn)縣(縣級市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)兩級政府職責(zé)。我國權(quán)責(zé)清單目前的編制模式是各級政府“分層執(zhí)行、縱向拼接”。在這個意義上,基層政府職責(zé)配置合理與否、權(quán)責(zé)清單構(gòu)建合理與否,直接影響到我國政府職責(zé)體系構(gòu)建的整體成效。

理順治理體系內(nèi)各要素的關(guān)系,是基層政府治理體系建設(shè)的重點(diǎn)。職責(zé)體系、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是政府治理體系的三大關(guān)鍵要素,以往的學(xué)術(shù)研究主要集中于某一個關(guān)鍵要素的討論,鮮有系統(tǒng)性和整體性的分析。職責(zé)體系是政府治理體系的核心要素,基層政府治理體系建設(shè)需清晰劃分“縱向政府間”“橫向部門間”以及“政府、市場和社會間”三大職責(zé)關(guān)系;組織結(jié)構(gòu)是政府組成的基本框架,包括區(qū)劃調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員管理;運(yùn)行機(jī)制是政府行使行政權(quán)力的方式,依法行政是政府運(yùn)作的重要原則。

構(gòu)成政府治理體系的三大要素并不是相互獨(dú)立的,而是相互依存、相輔相成的。首先,在職責(zé)與結(jié)構(gòu)的關(guān)系上。結(jié)構(gòu)中的區(qū)劃調(diào)整改變了該區(qū)域內(nèi)的資源總量和管理對象,進(jìn)而影響政府的治理任務(wù),即政府的職責(zé)內(nèi)容;政府職責(zé)配置變動引領(lǐng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員調(diào)適的優(yōu)化。其次,在職責(zé)與運(yùn)行機(jī)制的關(guān)系上。一方面,“科學(xué)明確的職責(zé)體系”是政府正確履行職責(zé)的前提;另一方面,職責(zé)體系的合理性需要通過實踐來衡量。最后,在結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的關(guān)系上。優(yōu)化協(xié)同高效是黨和國家新一輪機(jī)構(gòu)改革的著力點(diǎn),表現(xiàn)為提高機(jī)構(gòu)各項工作運(yùn)作的速度與質(zhì)量;創(chuàng)新行政管理運(yùn)行機(jī)制和依法行政離不開機(jī)構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào),需要通過機(jī)構(gòu)建設(shè)予以固化。因此,結(jié)構(gòu)、職責(zé)和流程之間的協(xié)同,府際關(guān)系、部門間關(guān)系等各項關(guān)系的理順是基層政府治理體系建設(shè)的重點(diǎn)。

我國不同地區(qū)的基層政府差異非常大,這意味著還需要對已有基層政府治理理論和機(jī)制進(jìn)行微調(diào)與創(chuàng)新,依據(jù)不同基層政府的特征與實際情況構(gòu)建合理的基層政府治理體系,而不是統(tǒng)一“開藥方”。此外,基層治理體系的構(gòu)建并非一勞永逸,而是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。創(chuàng)新發(fā)展基層政府治理理論、構(gòu)建新的基層政府治理體系,需要通過實踐治理的檢驗,在實踐與理論之間反復(fù)修正,才能達(dá)到較為完善的結(jié)果,這意味著在構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的基層政府治理體系上還有大量工作要做。

(本文系國家社科基金一般項目“簡政放權(quán)視野下的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革路徑研究”(17BZZ049)階段性成果)

(作者單位:華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院)

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