何謂“特別301報告”

核心閱讀：仔細研究中美關系史，不難發(fā)現(xiàn)過去近30年“特別301報告”在中美經(jīng)貿(mào)交往中扮演舉足輕重的作用，圍繞該報告展開的中美知識產(chǎn)權談判更是兩國交鋒的重要戰(zhàn)場?！疤貏e301報告”作為美國對華關系的一張重要王牌，在雙方關系遇冷時成為向中國施壓的重要籌碼。

2018年3月23日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮簽署備忘錄，宣布基于“301調(diào)查”結果，將對從中國進口的商品大規(guī)模征收高額關稅、對中資投資美國設限并在世貿(mào)組織采取針對中國的行動等。這里有必要對美“特別301報告”的來龍去脈以及對中國的影響做一梳理。美國“特別301報告”的依據(jù)來自1974年《美國貿(mào)易法》第182節(jié)第301條款的規(guī)定，并依據(jù)1988年《貿(mào)易與競爭綜合法》以及1994年烏拉圭回合談判的《與貿(mào)易有關知識產(chǎn)權協(xié)定》做了相應的修正。該報告是美國政府針對“損害”美國知識產(chǎn)權利益和整體商業(yè)利益的外國政府的行為、政策和做法進行調(diào)查、報復和制裁的手段。 “特別301報告”產(chǎn)生的背景

20世紀70至80年代美國霸權的“衰落”、高科技部門的興起、“平等貿(mào)易”呼聲的高漲、部分利益集團對知識產(chǎn)權保護的訴求以及烏拉圭回合談判的艱難推進，構成了“特別301報告”的深刻背景，刺激美決策者吸納相關利益集團對知識產(chǎn)權保護的訴求。

美國霸權開始凸顯“衰落”，這尤其體現(xiàn)在預算和貿(mào)易的赤字以及經(jīng)濟放緩上。1973年石油危機以后美國經(jīng)濟陷入滯脹狀態(tài)，各部門增長速度均較戰(zhàn)后黃金時期明顯下降。與此同時，以日本和德國為代表的其他國家經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，在貿(mào)易競爭中開始威脅美國，貿(mào)易赤字從1980年的310億美元上升到1987年1700億美元，這使得美國政府內(nèi)部要求關注本國競爭力的呼聲日益高漲。

信息技術的推動讓高科技部門在世界經(jīng)濟中的作用舉足輕重，美國本國經(jīng)濟結構的變化更讓美國決策者更加關注這些以知識產(chǎn)權作為競爭優(yōu)勢的行業(yè)和部門。1970年代以來，隨著計算機以及光導纖維等新技術的迅猛發(fā)展，信息、數(shù)據(jù)、設計、研發(fā)等方面的生產(chǎn)、加工與傳輸行業(yè)發(fā)展勢頭高漲，美國國民經(jīng)濟主導部門逐漸由制造業(yè)讓位于服務于信息行業(yè)為核心的服務業(yè)。1980年代美國信息部門的產(chǎn)值占服務業(yè)產(chǎn)值的三分之二以上，超過全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的一半。

國際貿(mào)易赤字以及相關行業(yè)及部門的壓力，使得美國國內(nèi)支持“自由貿(mào)易”的聲音有所降低。新的理念“自由但是公平的貿(mào)易”開始出現(xiàn)，美國一方面要求日本、東亞為代表的新型工業(yè)化國家減少對美國”傾銷”和市場的攻占；另一方面，認為自己巨額的貿(mào)易赤字是發(fā)展中國家交易假冒產(chǎn)品造成的結果，要求發(fā)展中國家減少假冒商品貿(mào)易，加強對知識產(chǎn)權的保護。

美國的醫(yī)藥、娛樂、軟件等行業(yè)的利益集團通過各種方式游說，要求本國政府提高知識產(chǎn)權保護水平。20世紀80至90年代，美國12家涉及制藥、IT產(chǎn)業(yè)和娛樂行業(yè)等全球聞名的跨國公司的知識產(chǎn)權委員會使用各種方法游說美國政府，要求它在對外經(jīng)濟政策中進一步加強知識產(chǎn)權的保護，嚴懲侵權行為，同時努力尋求建立相關的國際機制。

關貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判（1986—1994年）就與貿(mào)易相關的知識產(chǎn)權協(xié)定談判展開了漫長的拉鋸戰(zhàn)。發(fā)達國家在世界知識產(chǎn)權組織（WIPO）提高貿(mào)易領域知識產(chǎn)權保護力度受挫之后，另起爐灶，決心在新的世界貿(mào)易組織框架之下搭建高水平的知識產(chǎn)權保護機制。從1986年烏拉圭回合談判議題設定的籌備會開始，發(fā)達國家就和發(fā)展中國家在相關領域所持意見大相徑庭，發(fā)展中國家認為在WIPO存在的情況下沒有必要建立知識產(chǎn)權保護的新機制。談判推進進程舉步維艱。

在以上背景之下，1988年美國國會正式通過法案《貿(mào)易與競爭綜合法》，這一立法在歷史上第一次將國際貿(mào)易和知識產(chǎn)權保護關聯(lián)在一起，提出嚴懲侵犯知識產(chǎn)權行為的有效措施是懲罰性的貿(mào)易報復。1989年5月25日，美國將知識產(chǎn)權保護的國際化推進了一步，其貿(mào)易代表辦公室（USTR）在調(diào)查之后單方面發(fā)布針對外國知識產(chǎn)權保護情況的年度報告——“特別301報告”（Special301Report）。

“特別301報告”的內(nèi)容與動機

美國“特別301報告”的內(nèi)容一般包括：世界范圍內(nèi)知識產(chǎn)權保護制度取得的進展、WTO爭端解決中與知識產(chǎn)權相關的部分、對各國政府采購和市場準入的審查，以及國別評估名單。其中國別評估名單是最重要的部分，美國根據(jù)對各國知識產(chǎn)權保護狀況的評估，將國家分別列入重點國家、優(yōu)先觀察國家、觀察國家、“306條款監(jiān)督國家”“特別提及國”“其他觀察國”等名單里，并對不同清單上的國家采取調(diào)查、報復、繼續(xù)觀察等反制措施；最重要的三類清單為重點國家、優(yōu)先觀察國名單和觀察國名單。一旦被列入“重點國家”或者“優(yōu)先觀察國”，美國貿(mào)易代表辦公室必須在30天內(nèi)考慮是否對該國進行調(diào)查，這類調(diào)查一般是6個月，也可以延長到9個月。調(diào)查后將考慮是否對該國采取中止貿(mào)易協(xié)定、增設投資壁壘、取消免稅待遇、施加懲罰性關稅等等進一步的舉措。

“特別301報告”自首次發(fā)布之日起，就是美國推行單邊政策的有力工具，服務于進一步強化美國霸權地位的目標；其初衷是通過對美國知識產(chǎn)權提供充分、有效的保護，鼓勵其他國家對美國的產(chǎn)品和服務出口開放市場。該報告借助美國的霸權地位，通過單方面設定標準、單方面發(fā)布報告、單方面解釋、單方面調(diào)查、單方面制裁的方式高壓迫使目標國屈從，反過來進一步鞏固美國在知識產(chǎn)權領域以及貿(mào)易投資領域獨一無二的地位。另外，“特別301報告”還是美國在與別國談判時的重要砝碼，迫使目標國在其他領域對美國退讓。

從1989年到2017年，美國已經(jīng)發(fā)布了近30份“特別301報告”，仔細研究會發(fā)現(xiàn)報告發(fā)生了一些變化，“野心”越來越大：報告羅列的名單越來越長，1989年涉及25個國家，1998年涉及近70個國家；名單過去以發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家為主，后以發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體為主；所涉及的議題已經(jīng)漸漸超出了知識產(chǎn)權的范圍，包括反腐、環(huán)境、公共健康等等內(nèi)容；報告雖然伴隨“與貿(mào)易相關的知識產(chǎn)權談判”（TRIPs）產(chǎn)生，但目前其存在已經(jīng)獨立于TRIPs，追求更高標準的知識產(chǎn)權保護。 “特別301報告”與中國

自“特別301報告”1989年首次發(fā)布，中國就是報告所列的“黑名單”的常客：1991年起，中國連續(xù)3年被列入“優(yōu)先觀察名單”，首次被列入“重點國家名單”，之后的1994年和1996年美國又將中國列入“重點國家”名單，并隨后對中國發(fā)起“特別301調(diào)查”。圍繞這3次“特別301調(diào)查”，中美兩國開展了3次艱苦卓絕的知識產(chǎn)權談判，分別于1992年1月17日簽署了《中美關于知識產(chǎn)權保護的諒解備忘錄》；1994年2月26日達成了《中美關于保護知識產(chǎn)權的協(xié)議》；1996年6月17日達成了中美就知識產(chǎn)權第三個協(xié)議，中國因此修訂了《專利法》《商標法》，頒布《反不正當競爭法》等知識產(chǎn)權保護法律法規(guī)。1995年11月—1999年11月中美之間就中國加入世界貿(mào)易組織的25輪談判中，知識產(chǎn)權也是雙方討論的重要內(nèi)容之一；為做好加入世界貿(mào)易組織的充分準備，中國進一步完善了知識產(chǎn)權保護的政策、法律與制度。因此，新世紀初期“特別301報告”評價對中國知識產(chǎn)權保護狀況相對滿意，認為從立法角度看，中國已經(jīng)基本達到了《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)議》的要求。然而在國際知識產(chǎn)權聯(lián)盟等國內(nèi)利益集團的一再要求下，從2006年—2016年，中國連續(xù)11年被列入“優(yōu)先觀察國名單”。仔細研究中美關系史不難發(fā)現(xiàn)，過去近30年“特別301報告”在中美經(jīng)貿(mào)交往中扮演著舉足輕重的作用，圍繞該報告展開的中美知識產(chǎn)權談判更是兩國交鋒的重要戰(zhàn)場?！疤貏e301報告”作為美國對華關系的一張重要王牌，在雙方關系遇冷時成為向中國施加壓力的重要籌碼。新一輪應對

2017年4月發(fā)布的“特別301報告”中，美國貿(mào)易代表辦公室依然將中國列在了“優(yōu)先觀察國”的第一位；8月14日美國貿(mào)易代表確認對中國發(fā)起“特別301條款調(diào)查”；2018年3月23日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮簽署備忘錄，宣布基于“301調(diào)查”結果，對中國采取提高關稅、限制在美投資以及在WTO爭端機制采取針對中國的措施。

回顧過去30年中美在“301報告”方面的博弈歷程，應當審慎面對此次301調(diào)查可能帶來的后果，積極做好準備，應對美國可能采取的行動。依據(jù)3月23日特朗普簽署的備忘錄，美國貿(mào)易代表辦公室將在15天內(nèi)提出具體的行動方案，中國應當抓住這一時間段與美方溝通，避免對雙方不利的貿(mào)易戰(zhàn)的爆發(fā)。與此同時，提前梳理和評估手里的博弈籌碼。與1990年代相比，今天中國的談判地位不可同日而語，手中有更多的籌碼與美國談判，美國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示2017年中國對美國的貿(mào)易順差已經(jīng)達到3752億美元。如果不得不應對美國挑起的貿(mào)易戰(zhàn)，中國沒有必要妄自菲薄，要穩(wěn)定陣腳評估我們需要在哪些領域采取措施，找到并擊中其痛點。

還應當看到，未來“特別301報告”有可能在美國外交政策中發(fā)揮更大的作用，中方要對此有清醒的認識和充分準備。目前WTO框架下與貿(mào)易相關的知識產(chǎn)權保護協(xié)定（TRIPs）談判進展遠遠低于美國的預期，“特別301報告”未來有可能在推動知識產(chǎn)權高標準和嚴要求的進程中扮演更重要的角色。由于發(fā)展中國家在多哈回合等多邊知識產(chǎn)權談判中妨礙了美國提高知識產(chǎn)權標準的進程，美國有可能選擇“特別301報告”這個單方面的更得心應手的政策工具，迫使其他國家與之進行雙邊談判，從而推動知識產(chǎn)權保護進程。另外，目前該報告的內(nèi)容已經(jīng)超出了原本的知識產(chǎn)權范圍，有可能將更多事務比如環(huán)境、腐敗、發(fā)展等卷入其中，對此我們應當理性認知這一情況，需要提前做好相應功課?？紤]到中國目前的經(jīng)濟實力和科技競爭力以及美國對中國固有的戒心，未來相當長時期內(nèi)還將繼續(xù)徘徊在“優(yōu)先觀察國名單”甚至“重點國家”名單中，我們應當以平常心對待，理性認知這一情況。