經(jīng)過兩天馬拉松式的密集磋商和討價還價，歐盟與土耳其１８日最終就合作解決難民危機達成協(xié)議。土方承諾斬斷由土耳其入境希臘的非法難民潮。作為交換，歐盟對土耳其開出的一系列條件照單全收。

分析人士認為，盡管花費了巨大代價，但歐盟換來的這劑“土耳其藥方”療效并不靠譜，無法從根本上解決歐洲面臨的難民危機。

歐洲讓步大

歐盟一直希望土耳其能夠在阻擋難民“借道入歐”方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。１７日至１８日在比利時布魯塞爾舉行的歐盟峰會已是去年１１月以來雙方領(lǐng)導(dǎo)人第三次就難民問題進行會晤。

在此次達成的合作協(xié)議中，雙方一致同意，自本月２０日起，所有從土耳其入境希臘的非法難民將被遣返回土耳其；每從希臘遣返回土耳其一名敘利亞難民，歐盟將從土耳其接收安置另一名敘利亞難民。歐盟認為這個方案將有效解決難民入歐的“合法性”和“可控性”問題。

此外，土方還承諾采取措施防止出現(xiàn)新的非法移民入歐通道并改善土境內(nèi)敘利亞難民處境。

歐盟則投桃報李，不僅在難民問題上追加對土資金支持，而且在土耳其夢寐以求的問題上作出讓步，承諾加快土居民進入歐盟國家的簽證自由化進程，最遲在今年６月底之前取消簽證要求，并且同意重啟土耳其入盟談判、加快進程。

輿論普遍認為，歐盟和土耳其達成合作協(xié)議是因為雙方互有所求。特別是歐盟不惜代價在土耳其入盟問題上作出讓步，足見其希望解決難民問題的急切心情。

執(zhí)行困難多

據(jù)聯(lián)合國難民署和國際移民組織統(tǒng)計，去年前往歐洲的難民和移民總數(shù)超過１００萬人，其中約８０％從土耳其出發(fā)，經(jīng)過愛琴海抵達希臘。如果上述合作協(xié)議能夠得到切實執(zhí)行，將有效緩解當(dāng)前希臘面臨的難民壓力，但問題是這一點并不容易做到。

根據(jù)協(xié)議，歐盟將按照去年９月出臺的“歐盟難民轉(zhuǎn)移安置計劃”，把從土耳其交換進入歐盟的敘利亞難民轉(zhuǎn)移安置到各個成員國。安置計劃規(guī)定歐盟成員國要在兩年內(nèi)按“配額”攤派總計１６萬名難民。歐盟承諾，將從這一計劃中為從土耳其接收的敘利亞難民留出７．２萬個安置名額。如果從希臘遣返至土耳其的人數(shù)超過歐盟的安置名額，“一對一”的難民交換機制將中止。

然而，歐盟的難民安置計劃在實施過程中舉步維艱，不少歐盟成員國或明確反對，或消極抵制。據(jù)歐盟最新統(tǒng)計，截至本月１５日，僅有９３７名難民從希臘和意大利被轉(zhuǎn)移安置到其他國家。

為保證歐土合作協(xié)議能與安置計劃順利對接，歐盟領(lǐng)導(dǎo)層在峰會上一再催促各成員國加快安置步伐，但響應(yīng)者寥寥。歐盟媒體《歐盟觀察》評論說，歐盟將一個已經(jīng)宣告失敗的難民安置計劃嵌入歐土合作協(xié)議，令新協(xié)議的實際效果大打折扣。

此外，全部接收從希臘遣返的非法難民也明顯超出了土耳其的能力范圍。據(jù)統(tǒng)計，目前土耳其境內(nèi)已經(jīng)有約３００萬名來自敘利亞、伊拉克等國的難民。如果再接收數(shù)以萬計的難民并逐一鑒別他們的身份，其負擔(dān)恐怕是土耳其難以承受的。

治標(biāo)難治本

除了執(zhí)行層面的問題，合作協(xié)議的有效性本身也遭到了質(zhì)疑。不少人認為歐盟不惜代價求助于土耳其有“病急亂投醫(yī)”之嫌，并不能真正阻斷涌向歐洲的難民潮。

葡萄牙總理科斯塔警告說，不要對新協(xié)議“心存幻想”。他指出，即使由土耳其進入希臘的巴爾干線路被封死，難民們也很可能開辟出其他入歐路線。

有跡象表明，越來越多的難民可能會改由利比亞出發(fā)進入意大利。據(jù)意大利海警和海軍此前公布的數(shù)據(jù)，今年已經(jīng)有１．２萬名難民抵達意大利，比去年同期增加了２０００人。歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼表示，未來可能有近５０萬人從利比亞出發(fā)進入歐洲。

與此同時，在馬其頓、塞爾維亞、克羅地亞和斯洛文尼亞等國關(guān)閉邊界后，滯留在希臘的大量難民也開始改道阿爾巴尼亞，經(jīng)亞得里亞海進入意大利南部。

此外，新方案的合法性也存在缺陷。聯(lián)合國難民署和有關(guān)國家擔(dān)心直接把難民遣返至土耳其不符合國際人道主義救助的規(guī)定。從歐盟自身法律來看，歐盟必須在把土耳其認定為有能力為難民提供保護的“安全第三國”后才能向其遣返難民。

歸根結(jié)底，圍堵之舉最多只能暫緩危機，只有從源頭上減少難民的產(chǎn)生，才能做到標(biāo)本兼治。