1 “家貧國窮”的風險倒逼讓利放權

在改革開放初期，我們面對的最大公共風險就是缺食少衣。在這種背景下，財政的使命就是放權讓利，調動一切積極因素搞經濟建設，這時期的財政是以經濟建設為中心的“建設財政”和“公共財政”，追求效率與增長，努力做大蛋糕。

其一，貧窮落后是改革開放初期面臨的頭號公共風險。改革也是一場革命，由于觸動思想觀念、權力分配與利益格局，改革的阻力是不難想見的。從某種意義上說，只有在公共風險的壓力之下，才會形成最大共識，進而迸發(fā)出改革的巨大動力。上世紀70年代末期，我國面臨著經濟凋敝、科技落后、人民貧困的嚴峻局面?？梢哉f，化解貧困落后的公共風險，是撬動中國改革開放最大的動力。

其二，財政讓利放權率先打破高度集中的計劃經濟體制。黨的十一屆三中全會作出了把全黨工作的著重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的重大戰(zhàn)略決策。鑒于國民經濟的重大比例失調問題，中央提出必須在前兩年經濟恢復工作取得重大進展的基礎上，集中三年左右的時間搞好整個國民經濟的調整工作，并要求財政先行一步，讓利放權，以財政改革促進國民經濟調整。一方面，縮短基本建設戰(zhàn)線，重點增加對農業(yè)、輕工業(yè)、能源與交通運輸建設的投資，保持物價穩(wěn)定，緩解國民經濟比例失調問題。另一方面，支持農產品提價，實行農業(yè)大包干，增加農民收入；同時，按照分級包干制劃分中央與地方財政收支范圍，對國有企業(yè)實行企業(yè)基金制度和利潤留成，調動地方政府和國有企業(yè)的積極性。這一時期，通過財政改革先行，擴大了地方政府和國有企業(yè)財權，形成了初步適用于引進外資的稅收制度，實行了基本建設投資領域的“撥改貸”，在行政事業(yè)單位試行“預算包干”，在高度集中的計劃經濟體制下打開了一個缺口，經濟活力增強，改革發(fā)展的積極性高漲，為經濟領域各項改革的推進奠定了初步基礎。

其三，財政分權改革為市場微觀基礎重塑奠基鋪路。解決短缺問題的根本途徑是解放和發(fā)展社會生產力，提升經濟運行效率，走向市場化無疑是唯一出路。但這也經歷了一個艱難的思想解放和實踐探索過程，歷經10余年才真正確立了“社會主義市場經濟”地位和明確了經濟體制改革的方向。這也是財政放權走向財政分權的過程。

黨的十二屆三中全會提出，改革是為了建立充滿生機的社會主義經濟體制，增強企業(yè)活力是經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。這一時期，各方面改革都是圍繞“增強企業(yè)活力”展開的，“利改稅”則是增強企業(yè)活力、確立企業(yè)主體地位的關鍵一步。利改稅，即把國有企業(yè)向國家上繳利潤改為繳納稅金，稅后利潤全部留歸企業(yè)。從稅收的角度來規(guī)范國家和企業(yè)分配關系，意味著政府放權開始走向主體分權，包括經濟分權和行政分權。

黨的十四大報告明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。在新的條件下，財政改革的任務就是要為市場化改革奠基鋪路。一是通過分稅制改革，形成了相對穩(wěn)定和規(guī)范的中央與地方財政分配關系，為企業(yè)轉變?yōu)樽灾鳑Q策、自負盈虧、自我發(fā)展和自我管理的市場主體創(chuàng)造了體制條件。二是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制等原則，建立了以增值稅和營業(yè)稅為主體的稅收制度，通過開征消費稅、改革農業(yè)稅等，初步形成了更有利于市場平等競爭要求的稅收制度。三是按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的目標，推進國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，初步理順了國家所有權與企業(yè)財產權之間的關系。四是頒布實施了《中華人民共和國預算法》，把政府預算初步納入了法制化的軌道。財政分權改革為市場機制的形成和有效運轉提供了基本支撐。

綜合來看，市場化改革重塑了計劃經濟體制下風險與收益的分配，讓居民、企業(yè)和地方政府都成為利益主體和風險主體，資源配置優(yōu)化，經濟效率提高，經濟蛋糕做大，人民生活改善。這從整體上降低了“家貧國窮”的公共風險。圍繞市場化的財政分權改革，為多元主體尤其是市場主體的形成提供了前提。與市場化改革相適應，財政也從“建設財政”轉向“公共財政”，財政向市場分權、向地方分權的改革，推動了政府與市場關系的構建。